COMENTARIOS A LA SENTENCIA 23/2024: ANÁLISIS DEL NUEVO PRECEDENTE VINCULANTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL QUE REGULA LA SUSPENSIÓN Y NULIDAD DE PENSIONES EXPEDIDAS POR LA OFICINA DE NORMALIZACIÓN PREVISIONAL (ONP).
RESUMEN
En el presente artículo analizaremos la importancia de las cuatro reglas establecidas por el Tribunal Constitucional, que ordenan la forma en que la Oficina de Normalización Previsional (En adelante “La ONP”), ha venido realizando controles posteriores para detectar las pensiones que han sido otorgadas en mérito a documentación fraudulenta. A lo largo de los años la ONP ha otorgado pensiones en forma automática en virtud del régimen del procedimiento de aprobación automática1, esto debido a la gran cantidad de solicitudes de pensión que recibe dicha entidad, lo cual ha ocasionado que personas inescrupulosas asesoren indebidamente a los administrados con la finalidad de presentar documentos de dudosa procedencia o documentación de la cual no había forma de probar su fuente de origen debido a su antigüedad.
En esa línea, la ONP otorgaba las pensiones de jubilación a los administrados y tiempo después, realizaba controles posteriores para determinar la veracidad de la documentación presentada y en muchos casos encontraba indicios de falsedad documental; ante estos casos, la ONP suspendida la pensión de jubilación y años después declaraba la nulidad del acto administrativo (pensión), sin embargo en este procedimiento administrativo no se cumplían los plazos establecidos en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N° 27444).
MARCO NORMATIVO
Constitución Política del Perú: arts. 11 y 139.2.
TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N° 27444): Arts.10, 233.
Ley N° 28110.
Decreto Supremo 092-2012- EF.
PALABRAS CLAVE
Proceso de amparo/ Nulidad de acto administrativo/ Precedente Vinculante/ Cosa decidida.
I. INTRODUCCIÓN
La ONP, como entidad peruana encargada de la administración del Sistema Nacional de Pensiones (SNP), se rige principalmente por el Reglamento Unificado de las Normas Legales que Regulan el Sistema Nacional de Pensiones2 , así como del TUOLPAG, debiendo adecuar sus procedimientos a dichas normas.
Sin embargo, ante la falta de mecanismos eficientes de control, la referida entidad vulneraba el derecho de los administrados al momento del inicio de procedimientos administrativos de fiscalización posterior, no considerando que las resoluciones administrativas que le otorgaron el derecho de pensión al administrado ya gozaban de la calidad de cosa decidida3 y, por ende, la entidad ya no estaba facultada a declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo.
El Art. 10 del TUOLPAG, establece cuatro (4) causales de nulidad del acto administrativo y el Art. 213 establece en qué casos la autoridad administrativa puede declarar la nulidad de oficio, estableciendo como plazo de prescripción dos (2) años contados a partir de la fecha en que los actos administrativos hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo que respecta a la nulidad de los actos considerados en el Art. 10.4 de la ley en comento.
La problemática radica en que la ONP, bajo el principio de privilegio de controles posteriores, iniciaba de oficio la fiscalización de la documentación presentada por los administrados, sin embargo esto lo realizaba luego de transcurridos los dos (2) años de prescripción que establece el TUOLPAG, después de transcurrido este plazo la entidad debía solicitar la nulidad ante el Poder Judicial dentro de los tres (3) años siguientes de la fecha en que prescribió la facultad para la declaración de nulidad en sede administrativa. En concreto la ONP tiene cinco (5) años para perseguir la nulidad del acto administrativo siempre y cuando se respete el derecho a la defensa del administrado.
En este artículo, comentaremos como es que la ONP y el Poder Judicial han actuado frente a la transgresión del derecho a la defensa de los administrados y como el Pleno del Tribunal Constitucional mediante la Sentencia 23/2024, estableció como Precedente Vinculante, cuatro (4) reglas, referidas a la suspensión y nulidad de las pensiones expedidas por la ONP.
II. EL CASO 4
En el año 2002, el señor Erasmo Lucio Cabezas Carpio, como muchos pensionistas en el Perú, obtuvo su pensión de jubilación en virtud de una resolución emitida por la ONP, la misma entidad suspende su pensión en el año 2014, con la finalidad de declarar la nulidad posteriormente.
El administrado interpuso una demanda de amparo ante el Segundo Juzgado Constitucional de Lima, afirmando que la ONP había suspendido su pensión, sin considerar que ya habían transcurrido los plazos de prescripción para la declaración de la nulidad del acto administrativo que le otorgó la pensión, asimismo adujo que se habían transgredido sus derechos fundamentales a la pensión y al debido proceso, argumentando que en la fiscalización posterior realizada por la ONP no se motivó en que consistían los indicios y/o evidencias que sustentaban la suspensión de su pensión, también manifestó que la entidad demandada no puso en su conocimiento el inicio del procedimiento administrativo.
La ONP contestó la demanda argumentando que la pensión fue suspendida por haberse comprobado que la documentación presentada para acreditar sus aportes tenía indicios de falsedad, haciendo hincapié en que el acto administrativo que le otorgó la pensión no ha sido declarado nulo, sino que se ha suspendido hasta verificar la veracidad de los documentos.
El Juzgado declaró fundada la demanda fundamentando su decisión en que la administración tiene que respetar el TUOLPAG, estando a que la referida ley señala que al comprobarse fraude en la documentación, la administración deberá iniciar el procedimiento para declarar la nulidad y determinar las responsabilidades administrativas y/o penales, asimismo también se precisó en la sentencia que la ONP debió otorgar al administrado el plazo necesario para ejercer su derecho a la defensa y presentar los medios probatorios con la finalidad de acreditar sus aportes, adicional a ello, advirtió que la ONP inobservo la Ley N° 28110, que prohíbe a la ONP realizar descuentos, retenciones, recortes u otras medidas similares luego de transcurrido un año contado desde el otorgamiento de la pensión, estando a que la resolución que suspende la pensión fue emitida doce (12) años después de expedida la resolución de otorgamiento de la pensión.
El superior jerárquico revocó la sentencia apelada y declaró improcedente la demanda, bajo el sustento de que la ONP comprobó que no existía vínculo laboral entre el administrado y la empresa Minera San Nonato SA, asimismo la Sala fundamentó que los periodos indicados por el pensionista no eran congruentes, estando a que el demandante indicó haber cesado sus labores en el año 1996, sin embargo el ex contador de la empresa manifestó que la minera cesó sus actividades en el año 1991, en tal virtud, la Sala revisora llego a la conclusión de que la suspensión se sustentó en la falta de acreditación de las aportaciones al SNP, estando a que no se ubicó a la referida empresa y la fecha de cese de actividades difería de la fecha indicada por el administrado.
El Tribunal Constitucional trajo a colación el análisis sobre si solo basta con la aplicación dezla Segunda Disposición Final del Decreto Supremo N° 092-2012- EF5 , para suspender una pensión, debido a que la facultad de la ONP para suspender una pensión no estaba regulada en la Ley N° 297116 sino que estaba de forma autónoma en el reglamento de la referida ley.
El Tribunal Constitucional, adiciona que la suspensión del pago de la pensión no tuvo respaldo en alguna norma con rango de Ley, sino que se sustentó en un reglamento de ejecución sin tener la cobertura en la Ley N° 29711, estando a que la referida ley no regulaba la suspensión de pensiones, lo cual es inconstitucional.
El Tribunal también señala que la ONP ha vulnerado la presunción de validez de los actos administrativos, dispuesta en el Art. 9 del TUOLPAG, asimismo también se habrían vulnerado los plazos para declarar la nulidad de oficio, sin embargo, el TC también precisa que si la ONP considera que existen evidencias de que el administrado cometió una infracción penal al momento de solicitar la pensión, este hecho deberá comunicarlo al Ministerio Público.
En esa línea de ideas, el TC resuelve a favor del demandante, declarando nula la resolución que suspendió la pensión y ordenando que se restituya la pensión de jubilación al demandante.
Como Precedente Vinculante el pleno consideró necesario establecer cuatro reglas7 para los casos en los que la ONP efectúe acciones de fiscalización posterior, reformulando el criterio que había sostenido el Tribunal hasta la fecha, conforme a lo siguiente:
III. ANÁLISIS DEL CASO:
El caso que dio merito a que el Pleno reformule el criterio jurisprudencial estableciendo 4 reglas como precedente vinculante, es un caso más de los miles que se tramitan a diario, sin embargo, los criterios que se mantenían a nivel de primera y segunda instancia diferían, y los justiciables que interponían su Recurso de Agravio Constitucional, no encontraban un criterio uniforme que vaya en
armonía con el TUOLPAG.
A nivel administrativo la ONP suspendía y declaraba la nulidad de las pensiones bajo el argumento de que existían indicios y/o evidencias de falsedad en la documentación presentada por los administrados para solicitar su pensión, luego de ello, la ONP declaraba la nulidad de oficio de la pensión, realizando investigaciones internas que no eran puestas en conocimiento de los pensionistas, evidenciándose la afectación al debido proceso.
Sin embargo, la afectación más grave era la aplicación de un reglamento que permitía la suspensión de la pensión para posteriormente declarar la nulidad del acto administrativo sin considerar los plazos establecidos en el inciso 3 del Art. 213 de la TUOLPAG, considerando que los administrados son personas de avanzada edad que muchas veces no cuentan con recursos para asumir el pago de una defensa legal, lo cual da una ventaja a la administración pública al momento de suspender y declarar la nulidad de las pensiones fuera del plazo legal.
Luego de que la ONP suspendía y posteriormente anulaba las pensiones, la citada entidad debía cobrar lo indebidamente pagado al ex pensionista, por lo tanto, al no tener un órgano encargado de la ejecución coactiva, se procedía a demandar por obligación de dar suma de dinero a los administrados, para solicitarles la devolución de los aportes recibidos por pago indebido; esto con la finalidad de proteger los aportes del SNP, sin embargo, aquí la ONP también podría haber errado en los plazos, estando a que el Art. 1274 del Código Civil, establece que la acción por pago indebido prescribe a los cinco (5) años de efectuado el pago, es decir si la ONP suspendía el pago de una pensión en el 2002 y declaraba la nulidad de la misma en el 2014 (12 años después), la acción para recuperar lo pagado indebidamente ya había prescrito en el 2007, entonces vemos como incumplir lo dispuesto en el TUOLPAG, también dificultaba a la ONP para recuperar lo
indebidamente pagado en la vía civil.
Entonces vemos como las demoras en el inicio de fiscalizaciones posteriores por parte de la ONP, perjudican de manera directa al SNP, y por ende al erario nacional, debido a que la pasividad de los controles posteriores era aprovechada por malos tramitadores que asesoraban a los administrados con el fin de obtener pensiones sin haber cumplido con el mínimo de aportes establecidos por ley.
IV. ¿EL NUEVO PRECEDENTE VINCULANTE A QUIEN FAVORECE?
No es novedad que la administración pública en general, tiene mecanismos poco efectivos para combatir la tediosa burocracia, no obstante este debería ser el punto de apoyo para que entidades como la ONP hagan uso de la tecnología para poder realizar un análisis minucioso de la documentación presentada por los administrados, a fin de que los tramites de aprobación automática, tengan filtros más efectivos, que detecten en tiempo real todo tipo de información y documentación falsa presentada por los administrados. Esto permitiría que la ONP inicie las acciones administrativas y/o penales de forma inmediata, sin dejar de lado las garantías constitucionales de los pensionistas, lo cual favorecería al fortalecimiento de la preservación de los fondos de seguridad social y por ende mejorar la imagen de la ONP frente a los administrados.
En esa línea del pensamiento, el precedente no solo va a favorecer a los administrados, sino que va a favorecer a que los procedimientos internos de la ONP sean más agiles, dando una respuesta rápida a los administrados y bajando la carga del sistema judicial.
V. LAS REGLAS YA ESTABAN ESCRITAS EN LA LEY:
Ahora bien, las cuatro reglas establecidas por el TC no son más que el cumplimiento de las leyes que han estado en nuestro ordenamiento legal por mucho tiempo, pero no eran cumplidas por la administración pública.
En esa línea, la primera regla que establece que una pensión solo podrá ser suspendida en virtud de una ley o norma con rango de ley, respetando el debido procedimiento administrativo; es planteada en atención de que la ONP al suspender las pensiones, lo hacía en virtud de un reglamento, sin darle al administrado la oportunidad de que ejerza su derecho a la defensa, entonces, la
suspensión entraba en una suerte de medida cautelar administrativa, en la cual el administrado tomaba conocimiento cuando iba a realizar el cobro mensual de su pensión.
Es cierto que no existe otra forma de poner a buen recaudo los fondos de seguridad social, más aún cuando estamos ante transgresores de la ley que se aprovechan de un sistema que esta crisis, lamentablemente aquí también fueron afectados pensionistas legítimos que aportaron al SNP y luego fueron perjudicados por estas medidas.
Ante esto, separar la paja del trigo conlleva a que la ONP, sea dotada de un equipo de profesionales de prevención de fraude, así como sistemas antifraude que generen sinergia con la Unidad de Asesoría legal8 , para que puedan garantizar un debido procedimiento administrativo.
La segunda Regla, establece que la ONP debe cumplir con lo previsto en los Articulo 10 y 213 del TUOLPAG, para declarar de oficio la nulidad del acto administrativo; a simple vista parece sencillo el cumplimiento de ello, sin embargo, debemos recordar que, en la LPAG, antiguamente se establecía que el plazo para declarar la nulidad de oficio era de un (1) año, y dos (2) años de prescrito el primer plazo para interponer la demanda de nulidad en el proceso contencioso administrativo. Con la modificación de la LPAG 9 , los plazos pasaron a 2 años para declarar la nulidad de oficio y 3 años de prescrito el primer plazo, para acudir al Poder Judicial, es decir, la administración hoy tiene 5 años para pretender la declaración de la nulidad de un acto administrativo.
El Pleno ha puesto énfasis en esta regla, debido a que la ONP no respetaba dichos plazos al momento de iniciar las fiscalizaciones posteriores y tampoco al momento de declarar la nulidad de las pensiones otorgadas. Justificar el fin omitiendo el debido procedimiento administrativo atentaba contra el principio de predictibilidad consagrado en la TUOLPAG.
La tercera regla, refuerza lo establecido en el Inc. 3, del Art. 213 de la TUOLPAG, siendo necesario precisar que el plazo para la nulidad del acto administrativo se vería interrumpido por el plazo que tarde el Ministerio Público en conseguir una sentencia penal condenatoria firme, sumado a la carga procesal, sería una salida poco efectiva para evitar que el SNP se vea afectado frente a pensiones otorgadas de forma fraudulenta.
Respecto a la cuarta regla, la misma reitera lo vertido en las primeras tres reglas, otorgando un plazo de 8 meses a la ONP ( plazo después de notificado) que declare la nulidad de las pensiones suspendidas, siempre y cuando estén dentro del plazo establecido en el Art. 213.3, de la TUOLPAG, si el plazo para la nulidad de oficio hubiera prescrito, la ONP deberá restituir las pensiones, sin embargo el Tribunal no precisó nada respecto a las pensiones que habrían sido declaradas nulas de oficio sin seguir con lo preceptuado en el TUOLPAG, lo cual conllevará a un importante número de demandas de amparo contra la ONP.
VI. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES:
El Pleno del Tribunal Constitucional, a través de la sentencia 23/2024, deja claro que el precedente establecido es una reformulación del criterio jurisprudencial, sin embargo, no podemos dejar de exponer dos sentencias que ya daban luces de la problemática que atravesaba la ONP:
Tribunal Constitucional:
- Siendo así, la Resolución N° 0000086801-2012-ONP/DPR.SC/DL 19990 de fecha 24 de octubre del 2012, deviene nula por haberse incurrido en la causal de nulidad establecida en el inciso 1 del artículo 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo General N° 27444. Pues, fue expedida sin ningún procedimiento (El resaltado es nuestro) ni menos citación de la parte demandante, con transgresión del artículo 202.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo General N° 27444 y del artículo 139, inciso 14 de la Constitución Política del Perú, por no haberse respetado su derecho
a la defensa, norma constitucional que no solo rige para los procesos judiciales, sino que hace extensivo a los procedimientos administrativos. 10
Corte Suprema:
- Por su parte, la Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República en la Casación N° 8125-2009- del SANTA-, de fecha 16 de abril del 2012, ha establecido como precedente vinculante, el hecho de que la declaración de nulidad puede hacer el ente administrador, dentro del plazo de un año (El resaltado es nuestro), en el mismo proceso administrativo, con las debidas garantías del procedimiento administrativo, de modo tal que los administrados tengan la oportunidad de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas conforme al numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444, y además, ha puesto énfasis en cuanto de que la decisión administrativa deber ser motivada y fundada en derecho, por constituir uno de los requisitos fundamentales para la validez del acto administrativo según lo señalado en el numeral 4 del artículo 3 de la Ley N° 27444.
CONCLUSIONES
A nuestro parecer, el criterio jurisprudencial establecido por el Pleno del Tribunal Constitucional debió ser más amplio, a fin de que complemente la norma administrativa, y no simplemente ratifique lo prescrito en los artículos 10° y 213° de la TUOLPAG. Sin bien es cierto la ONP ha inaplicado en diversas oportunidades la precitada ley, esto se debe a que no cuentan con procesos y sistemas eficientes para detectar de forma célere las pensiones que han sido otorgadas de forma fraudulenta, ante esto, las suspensiones y nulidades pueden haber afectado a justos por pecadores, agravándose más el hecho en cuanto a que los administrados en su mayoría son de edad avanzada y pocos recursos económicos. Esto influye de forma importante en el uso de su derecho de acción de los administrados, empero la sostenibilidad del SNP no puede verse amenazada por un pequeño grupo de pensionistas fraudulentos, ya que esto conllevaría a que millones de personas vulnerables se perjudiquen.
El mensaje que nos deja el TC en la sentencia en comentario es netamente objetivo, pero más allá de eso, deja entrever como la administración pública, ante una crisis, puede dejar de aplicar leyes y/o normas con rango de ley, para aplicar una norma de menor rango, evidenciándose la debilidad de una de nuestras entidades estatales clave para el bienestar de las personas más vulnerables.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
Anacleto Guerrero, Víctor. (2016). Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Lex & Iuris.
Cairo Roldan, Omar. (2004). Justicia Constitucional y Proceso de Amparo. Lima: Palestra Editores.
Gómez Valdez, Francisco. (2012). Derecho Previsional y de la Seguridad Social. Lima: Editorial San Marcos.
Morón Urbina, J. C. (2008). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo. (7ª ed.). Lima: Gaceta Jurídica.
Morón Urbina, Juan Carlos. (2017). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019_JUS) (12ªed.). Lima: Gaceta Jurídica.
Rosas Alcántara, Joel. (2015). El Derecho Constitucional y Procesal Constitucional en sus Conceptos Claves. Lima: Gaceta Jurídica.
Tribunal Constitucional del Perú. (2024). Sentencia 2903-2023-AA. [PDF].
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2024/02903-2023-AA.pdf
______________________________________
1 Art. 33 del TUO De la Ley del Procedimiento Administrativo General.
2 Aprobado por el Decreto Supremo N° 354-2020-MEF.
3 Según MORÓN URBINA, Juan Carlos (2008: 576 -577): “ (…), en sede administrativa se dice que un acto ha adquirido firmeza cuando contra dicho acto no procede recurso administrativo alguno, ni tampoco procede la interposición de una demanda
contencioso – administrativa. Pero a diferencia de la autoridad de cosa juzgada que es inimpugnable e inmodificable, los actos administrativos aun cuando sean firmes siempre podrán ser modificados o revocados en sede Autoridad Administrativa. (…)
(i) Si bien la cosa decidida es una variante de la cosa juzgada, no goza de las características de inmutabilidad e inimpugnabilidad propias de la cosa juzgada. El régimen de la nulidad y revocación de los actos administrativos, así como el ejercicio del derecho constitucional de petición de los administrados, así lo determinan.”
4 Expediente N° 02903-2023-PA/TC – LIMA.
5 Decreto que aprobó el Reglamento de La Ley N° 29711, que establecía en su segunda disposición final
lo siguiente: (…) “En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional - ONP compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General ” (…)
6 Ley que modifica el artículo 70 del Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema Nacional de Pensiones.
7 Tribunal Constitucional del Perú. (2024). Fundamento 24 de la Sentencia 23/2024, expediente 2903- 2023-AA.
8 La Unidad de Asesoría Legal está encargada de los asuntos de carácter técnico – legal que tiene como función principal asesorar, brindar orientación, opinión e información legal en asuntos jurídicos y administrativos de los diferentes órganos que conforman la Institución, con el objetivo de eliminar o atenuar los riesgos de carácter legal en el desarrollo Institucional. (Manual de Organización de Funciones De la Oficina de Asesoría Jurídica, Emitido mediante Resolución Jefatural N° 129-2011- JEFATURA/ONP).
9 Artículo modificado por el Artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 1272, publicado el 21 de diciembre de 2016.
10 STC EXP. N.° 01564-2012-1308-JR-CI-03.